国务院碳“双控”方案解读碳管控时代来临，碳指标将是稀缺品
在“双碳”大战略下，我国正启动碳管控新方案。在不久的将来，各级政府部门、企业、个体均是碳市场的履约主体和交易主体，碳资产管理能力也将是衡量地方治理水平的重要指标，也是优化企业与家庭资产负债表的新路径。
我国用两年多的时间，推动从能耗双控向碳排放双控转型，以平衡经济发展对能源消费依赖与减排的关系，推动非化石能源规模化应用，同时建立以碳管控为主线的约束机制、考核评价机制、碳足迹管理机制、预算管理制度。
近期，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《工作方案》）。《工作方案》将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交易市场有效衔接，构建系统完备的碳排放双控制度体系，为实现碳达峰碳中和目标提供有力保障。
碳“双控”背后是经济发展与减排的博弈
从能耗“双控”转向碳“双控”的背后，是平衡经济发展与碳减排关系的结果。
我国在“十三五”期间正式建立能耗“双控”管理制度。在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。在能耗“双控”政策指引下，我国能源消费强度及碳排放强度逐年下降。
但在“双碳”战略的执行中，暴露出多方面问题，一是，能源消费总量控制包含化石能源消费与非化石能源消费，可再生能源消费被折算为标煤计入能源消费，不利于可再生能源的开发利用；二是，能源消费总量包括石油、化工、新能源、新材料等产业中的原料用能，经济发展的合理用能需求受到压制。以至于，拉闸限电、停工停产成为部分地区完成能耗消费总量目标的重要手段。
基于此，政策端的变革不断演进。2021年底，中央经济工作会议提出，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳 “双控”转变，明确新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。2022年二十大报告明确指出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度；完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。
2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，强调要加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。
从能耗“双控”到碳排放“双控”，将碳管控作为核心手段，统筹发展与减排、能源安全与结构调整的关系；将化石能源消费回归“能源使用”的本质，鼓励绿色电力使用，支持降碳、负碳技术的开发与利用。
根据《工作方案》，我国明确到2025年、“十五五”时期、碳达峰后3个阶段工作目标。
到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新，相关计量、统计、监测能力得到提升，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。
“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。
碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总量稳中有降。
碳排放纳入“十五五”约束性指标，计划实行预算管理
经济社会发展规划中的约束性指标与引导性指标有本质区别，前者将为地方政府、企业带来政绩与业考核的压力。
《工作方案》明确，将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，充分考虑经济发展、能源安全、群众正常生产生活以及国家自主贡献目标等因素，合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部署。
“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。合理分解碳排放双控指标，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。
与能耗“双控”相似，省级政府与企业是贯彻落实碳“双控”的责任主体。《工作方案》提出，制定出台碳达峰碳中和综合评价考核办法。统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。
由于各省、各区域资源禀赋、经济结构、发展阶段不同，平衡不同区域的碳排放指标将是中央政府与地方政府博弈的新命题。如，河北是全国钢铁重镇，为全国基础设施建设提供支撑，可能背负全行业碳排放减排的重任。
《工作方案》试图建立碳排放预算管理制度。计划在“十六五”时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。
碳预算制度作为英国气候变化法案的核心，是保障英国实现碳中和的支柱制度设计。英国碳预算制度以5年作为一个周期设定碳预算目标，首次公布的碳预算涉及3期，横跨15年（2008—2012年）。根据最新公布的碳预算，2027-2033年碳排放总量为9.65亿吨二氧化碳当量。英国当前有碳交易市场和碳税两大手段控制碳排放总量，碳预算制度与碳市场、碳税结合将形成控制合力。
建立电力、钢铁等重点行业监测预警机制，从严管控
电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业，城乡建设、交通运输等领域是碳排放监测预警管控的重点。
《工作方案》提出，发挥行业主管部门及行业协会作用，对重点行业和领域，合理划定行业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场等数据，开展重点行业碳排放核算。
碳排放数据是碳“双控”制度实施、碳市场运行的生命线。当前，由于缺少碳排放核算标准、产品碳足迹标准，能耗数据、碳排数据“拍脑袋”，碳管理陷入困境。碳核算同时横跨生态环境、统计局、发改、经信、市场监管等多部门，如果没有自上而下强力统筹，碳排放数据可能成为数据造假的新型重灾区。
《工作方案》试图建立行业领域碳排放监测预警机制。在摸清重点行业领域碳排放底数与减排潜力的基础上，常态化开展碳排放形势分析监测，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警，并视情采取新上项目从严把关、全国碳排放权交易市场从严管控、重点用能和碳排放单位从严管理等措施。条件成熟时，将重点行业领域碳排放管控要求纳入碳达峰碳中和综合评价考核指标体系。
需要注意的是，监测预警、从严管控的基础仍然是碳排放数据。
碳配额有偿分配成为必然，碳成本将显性化
从政策与市场趋势上看，碳交易履约范围扩张、碳配额趋紧、配额有偿分配是碳市场发展的必然。
全国碳市场经过三年的建设运行，建立了相对完善的制度体系和交易保障机制。截至2023年底，全国碳排放成交量4.42亿吨，累计成交额249.19亿元。全国碳排放权交易市场第二个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上。
与此同时，市场交易活跃度不够、交易价格失真等问题日渐突出。《工作方案》强调，发挥市场机制调控作用。完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。
目前，中国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等八大重点行业，八个行业占全国二氧化碳排放的75%左右。目前，发电行业仍是市场中唯一的交易主体。
由于我国碳市场交易是履约驱动，碳市场交易活跃度低。统计数据显示，全国碳市场前两个履约周期交易换手率约2%-3%左右，明显低于同期欧盟碳市场500%左右的换手率。
可以预测，随着钢铁、建材、有色、石化、化工等行业的纳入控排范围，碳市场交易的活跃度将大幅增加，交易品种也将更为丰富。在“双碳”目标下，在碳配额发放收紧，碳市场交易扩容等影响下，碳价波动将成为必然。
由于电力行业碳交易引领全国，发电行业有可能率先引入碳配额有偿竞拍机制，推动企业和政府碳排放成本显性化。公开数据显示，2023年，内蒙华电碳支出净额5.5亿元，已拉低利润总额18%。在新的碳管控机制下，碳资产管理将是能源企业的必修课。
文章来源于领航智库
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